Alexandra Durán
La discusión sobre las amnistías tributarias vuelve a ocupar un lugar central tras la expedición del Decreto 1390 de 2025 y las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 1474 del mismo año. Aunque estas normas se encuentran bajo revisión constitucional, su contenido reactiva un debate que trasciende el caso concreto: ¿siguen siendo las amnistías un mecanismo verdaderamente excepcional en Colombia o, por el contrario, se han convertido en una herramienta recurrente cuya reiteración desdibuja su legitimidad constitucional?
El punto de partida es la declaratoria de emergencia económica y social. El Gobierno justificó la medida en hechos que consideró extraordinarios, incluyendo la no aprobación de la iniciativa de reforma tributaria para subsanar la desfinanciación del presupuesto nacional. Sin embargo, distintos sectores jurídicos coincidieron en que una derrota en la discusión legislativa no constituye, por sí sola, un evento que habilite las facultades extraordinarias del artículo 215 de la Constitución.
Desde esta óptica, la declaración podría interpretarse como un intento de recomponer vía decreto una decisión democrática previamente tomada por el Congreso, lo cual generó inquietudes sobre el respeto al principio de “no hay tributo sin representación”.
Con base en este criterio jurídico, con cierta certeza se espera una declaratoria de inconstitucionalidad, lo que se vislumbra al haberse decretado su suspensión provisional ante los “indicios” de estar en contravía con los principios constitucionales.
En este escenario, la reacción de los contribuyentes frente a las medidas del Decreto 1474 fue diversa. Sin embargo, se observó un comportamiento uniforme respecto a las amnistías otorgadas y así muchos optaron por acogerse a ellas aun sin perjuicio de la alta posibilidad de su posterior decaimiento.
Este comportamiento evidencia que la presunción de legalidad y la expectativa de consolidación de situaciones jurídicas siguen incentivando la utilización práctica de estas medidas, aun cuando su constitucionalidad esté en duda.
La Corte Constitucional ha advertido reiteradamente que las amnistías son mecanismos de carácter excepcional y sometidos a un escrutinio estricto de proporcionalidad. Esto se debe a que, sobre el papel, podrían generar desigualdades entre contribuyentes cumplidos e incumplidos y afectar los principios de equidad y progresividad que estructuran el sistema tributario. Esa tensión se reaviva cada vez que se recurre a estos instrumentos.
A pesar de lo anterior, las amnistías han sido parte constante del panorama normativo colombiano. Leyes como las 1739 de 2014, 1819 de 2016, 2155 de 2021 y 2272 de 2022 introdujeron mecanismos de normalización, terminación por mutuo acuerdo, reducción de sanciones o descuentos de intereses. Aunque su justificación ha variado —desde crisis económicas hasta necesidades de eficiencia administrativa— su frecuencia sugiere una cierta habitualidad que contrasta con la supuesta excepcionalidad constitucional.
Esta reiteración ha generado una consecuencia que merece tratamiento jurídico: la expectativa. Cuando los contribuyentes perciben que, cada pocos años, se aprueban mecanismos de saneamiento, el cumplimiento voluntario pierde parte de su fuerza preventiva. Incluso se instala en algunos sectores la idea de que omitir temporalmente obligaciones puede resultar menos oneroso que cumplirlas de manera regular, ante la posibilidad futura de acceder a condiciones más flexibles. Aunque esta percepción no es un hecho verificable de manera concluyente, sí ilustra un riesgo institucional: la cultura tributaria puede debilitarse si la excepcionalidad se transforma en costumbre.
La amnistía prevista en el Decreto 1474 debe ser analizada a la luz de esta trayectoria. Su validez dependerá de la decisión de la Corte Constitucional sobre el propio Decreto 1390, pues si la declaratoria de emergencia resulta inconstitucional, las medidas derivadas de él podrían decaer.
El debate no solo gira en torno a su validez, sino a sus efectos temporales. La Corte, por lo general, ha otorgado efectos hacia el futuro cuando declara la inexequibilidad de normas tributarias que ya produjeron consecuencias. Sin embargo, en la discusión jurídica aparecen posturas que no descartan modulaciones excepcionales, incluyendo eventuales efectos retroactivos en casos muy específicos. Estas posiciones, aunque no representan la doctrina dominante, muestran que la tensión entre seguridad jurídica, justicia tributaria y eficiencia recaudatoria continúa abierta.
Frente a la recurrencia de las amnistías, surge una reflexión estructural: ¿es necesario replantear la capacidad de la Administración Tributaria para negociar condiciones, plazos e incluso reducciones sobre componentes distintos del impuesto, bajo criterios objetivos y verificables?
El ordenamiento ya contempla mecanismos de flexibilidad. Un ejemplo es el artículo 34 de la Ley 1116 de 2006, que permite a la DIAN y a las entidades públicas negociar condiciones de pago en procesos de insolvencia sin quedar sujetas a la rigidez del Estatuto Tributario.
Esto demuestra que existen alternativas que podrían desarrollarse de manera más amplia y permanente, para atender situaciones excepcionales sin recurrir a amnistías generalizadas.
Un esquema de flexibilización reglado, sustentado en criterios de proporcionalidad y con carga probatoria en cabeza del contribuyente, permitiría enfrentar circunstancias particulares sin sacrificar los principios constitucionales. Este tipo de aproximación reduce el riesgo de inequidades y, a la vez, podría evitar que la administración se vea abocada a amnistías transitorias cada vez que se acumulan deudas o procesos sancionatorios.
La situación actual muestra un contraste entre lo que la Constitución concibe como excepcional y lo que la práctica normativa ha venido consolidando. Aun cuando la presunción de legalidad protege las medidas del Decreto 1474 mientras se decide su constitucionalidad, el debate de fondo sigue siendo más amplio: ¿es sostenible seguir acudiendo periódicamente a amnistías, o ha llegado el momento de consolidar un sistema más coherente y estable?
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